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安徽宿州:人地錢掛鉤 新型城鎮化一盤棋

發布時間:2016-03-16發布人:網站管理員瀏覽量:2510次

“人地錢”掛鉤,這是在今年政府工作報告中出現的新詞、熱詞。

35日上午,李克強總理在十二屆全國人大四次會議作政府工作報告時指出,城鎮化是現代化的必由之路,是我國最大的內需潛力和發展動能所在。2016年要加快農業轉移人口市民化,包括深化戶籍制度改革,放寬城鎮落戶條件,建立健全“人地錢”掛鉤政策,擴大新型城鎮化綜合試點范圍,發展中西部地區中小城市和小城鎮。

“人地錢”掛鉤,將財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鉤、城鎮建設用地新增指標與農業轉移人口落戶數掛鉤、基建投資安排與農業轉移人口市民化掛鉤,被認為是調動地方政府吸納農業轉移人口落戶積極性的政策機制。

39日下午,國土資源部部長姜大明在人民大會堂“部長通道”接受記者采訪時透露,國土資源部已會同國家發改委、公安部、人社部、住建部制定了“人地掛鉤”方案,正在按程序報批。姜大明同時強調,“人地掛鉤”要堅持以人為中心、以人定地、人隨地走的原則,準確統計和測算每個城鎮新落戶人口數量,根據城市規模和人均占用土地的狀況制定差別化標準,在此基礎上合理確定城鎮新增建設用地規模,最后再通過土地利用總體規劃和年度用地計劃來落實。

 一石激起千層浪。如何通過“人地錢”掛鉤,推進更有質量的城鎮化建設,再次成為人們關注的焦點議題。

遏止攤大餅式城鎮發展勢在必行

近些年來,“攤大餅”式的城鎮化發展一直被人們詬病。數據顯示,“十二五”期間,我國城鎮化率年均提高1.23個百分點。截至2015年,我國城鎮化率達到56.1%,城鎮常住人口已達 7.7億。雖然城鎮化率在逐步提高,城鎮化的區域差距漸趨縮小,城鄉收入差距逐年減少,但是不可否認的是,城鎮化推進過程中戶籍人口城鎮化率比較低,農業轉移人口市民化進展比較緩慢等,致使目前戶籍人口城鎮化率僅為30%多,土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化。

究其原因,由于城鎮“攤大餅”式的發展,農村建設用地總量不減反增,城市擴張使城鎮占用土地的速度遠遠快于吸納人口的速度。一些城市盲目建設“新城”,但由于缺乏產業支撐而變成“鬼城、空城”。

中國農業大學土地利用與管理研究中心主任張鳳榮認為,現在各地做城市土地規劃時雖然也把自身的人口增長作為一個大目標,但實現人口增長是為了“地”而不是真正為了“人”。城市的建設用地增加了,產業發展了,但大量農民工沒有被納入城市戶口,只留下勞動的剩余價值,他們的社會保障卻被甩到了原來的輸出地,這是典型的發達地區剝奪欠發達地區。同時,如果土地城鎮化了而人口沒有城鎮化,將來還會造成土地的閑置和浪費。

“現在地方政府爭要建設用地指標,但‘要地’是為了‘以地變錢’,為獲得更多增值收益,并不是真正的城鎮化。因此,如果真正能夠實現建設用地指標和人結合起來,將能夠遏止各地‘攤大餅’式的盲目城鎮化。”張鳳榮說。

今年政府工作報告強調,推進城鎮化,核心是人的城鎮化,關鍵是提高城鎮化質量,提高內在承載力,不能人為“造城”。事實上,關于推進城鎮化有序、有質發展的問題,從2012年下半年開始就再次被提上了議程,成為各界關注的重要話題。

對于中國城鎮化的未來,黨的十八大報告中已有清楚的表述。報告中稱,必須以改善需求結構、優化產業結構、促進區域協調發展、推進城鎮化為重點,著力解決制約經濟持續健康發展的重大結構性問題。并進一步科學規劃城市群規模和布局,增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。

頂層設計的出臺,明確了未來中國新型城鎮化建設將“以大城市為依托,以中小城市為重點,逐步形成輻射作用大的城市群”的發展目標,這為促進大中小城市和小城鎮協調發展,強化人均建設用地指標控制,提高建成區人口密度,扼制“攤大餅式”的城鎮化發展模式夯實了政策依據和理論基礎。

2013年,頒布的《全國促進城鎮化健康發展規劃(20112020年)》指出,在擴大城鎮建設用地增加規模與本地區農村建設用地減少規模相掛鉤的試點經驗范圍的基礎上,探索實行“人地掛鉤”的政策,即城鄉之間城鎮建設用地的增加規模與吸納農村人口進城定居的規模相掛鉤,地區之間城鎮建設用地增加規模與吸納外來人口定居的規模相掛鉤。

在此基礎上提出的“人地錢”掛鉤又向前邁進了一步,其實質就是農業轉移人口數量與建設用地指標掛鉤、與財政轉移支付及其他成本分擔機制相關。

專家指出,一直以來,我國發達地區農業轉移人口數量較大、比例較高,有的城市農業轉移人口的數量甚至達到當地戶籍人口的近十倍。在這樣的情況下,通過“人地錢”掛鉤的辦法,有利于解決實際問題,調動地方積極性,推進農業轉移人口市民化。

國家行政學院經濟部主任張占斌表示,中央提出走新型城鎮化道路,要求到2020年把1億農民工和其他常住人口變成市民,“人地錢”掛鉤政策是走新型城鎮化道路的具體政策體現,把用地指標、財政撥款指標和農民工市民化的成果掛鉤,以新的考核機制樹立指揮棒,激勵和引導地方政府走正確的城鎮化道路。

財政部財政科學研究所副所長白景明表示,隨著農村人口向城市流動,城市中的外來人口和原來的戶籍人口在享受基本公共服務方面會遭遇政策差異。“人地錢”掛鉤有助于在各種保障權益上向實現同等待遇的方向努力;其次,“人地錢”掛鉤有效地促進社會主義市場經濟統一市場的建立,有助于通過基本公共服務的均等化使公民的基本權益得到保障。

他認為,這一政策有利于引導地方政府更好地理解中央構建新型城鎮化的戰略意圖和思想,加快實現戶籍城鎮化尤其是農民工和其他常住人口在城鎮落戶的進程,擴大勞動力供給和市場需求,穩定房地產市場,為擴大城市的基礎設施建設創造先決條件。

人地同步城鎮化的地方探索

事實上,在“人地錢”掛鉤政策提出之前,很多地區已先在“人地”掛鉤方面進行了前期探索。“人地”掛鉤也被視為城鄉建設用地增減掛鉤的升級版。

與增減掛鉤相比,“人地”掛鉤試點的亮點在于突破了增減掛鉤的指標限制,由單純的用地指標管理向城鎮化發展規模管控轉變,農村騰退的建設用地指標可以跨區域使用,土地屬性也由土地城鎮化向人地同步城鎮化擴展,在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置。

說起“人地”掛鉤,就不得不說到河南。

20126月,國土資源部與河南省政府簽訂《共同推進土地管理制度改革促進中原經濟區建設合作協議》,“特許”河南省先行先試“人地”掛鉤。在選擇部分地市探索開展城鄉之間、地區之間“人地”掛鉤試點,實行城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模掛鉤。

試點工作開展以來,河南的“人地”掛鉤指標突破現行的建設用地增減掛鉤指標只能在縣域內流動的政策限制,實現用地指標在全省范圍內跨區域流轉,在保障重點招商引資、工業用地和房地產開發項目的同時,改善了農民居住環境,破解了土地的資金制約難題,加快了城鎮化進程,推動了城鄉統籌發展。

在安徽宿州,作為傳統農業和人口大市,與全國其他類似城市一樣,當地加速崛起進程中同樣面臨諸多制約,“缺地、缺人、缺錢”現象在不同程度上影響著宿州的發展。

為推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置,破解發展中建設用地指標瓶頸,解決農民進城難、企業用工缺難題,推進土地節約集約利用,推進城鄉統籌發展,2013年起,宿州在埇橋區灰古鎮付湖、秦圩兩村進行“人地”掛鉤試點。

試點工作中,宿州堅持“城鄉統籌、結對共建、人地掛鉤、占補平衡”,對兩村進行舊村搬遷、集中安置,將置換結余的建設用地指標用于制鞋產業城發展,復墾出的耕地集中流轉用于發展現代農業,解放出的勞動力進城進廠就業。

具體實踐中,宿州中國現代制鞋產業城與灰古鎮政府作為結對共建實施主體,共同簽訂結對共建和用工協議。鞋城每年提供不低于1000個就業崗位,市國土資源局按照轉戶人口數量確定園區人地掛鉤年度規模控制指標,實現了4500人進入城鎮就業定居。通過人地掛鉤項目實施,宿州有效解決了“人往哪里去,地往哪里轉,田由誰來種,錢從哪里來”等問題。

雖然各地探索取得了一定突破,但業內人士認為“人地”掛鉤仍存在一些難點,實踐中“雷聲大,雨點小”。首先,融資渠道狹窄,缺乏社會資金投入。以河南省為例,從各市、縣的融資渠道來看,土地整治資金主要依靠市政府財政投入和涉農資金的整合,社會資金投入相對缺乏。各部門涉農惠農的項目和資金都由各部門管理使用,實際工作中存在資金不能有效整合的問題。另外,由于融資渠道單一,全靠政府主導,土地整治資金投入不足,對拆遷補償的標準偏低,因此農民有怨言,在一定程度上增加了工作的難度。

其次,地方出現重指標、輕掛鉤的傾向。“人地”掛鉤指標是解決建設用地指標不足的有效辦法,但一味追求建設用地指標,忽略人地掛鉤的出發點是“人”與“地”的掛鉤,即“地隨人走”,而非“人隨地走”。

再次,拆舊工作難度逐步加大。地方選擇上按照“先易后難”的原則,造成易于整治的村莊和地區越來越少,整治空間也越來越少,加上缺少完善的收益分配機制,使得部分農戶對拆遷補償或者收益分配不滿,無形中增加了今后工作開展的難度。實踐中,由于缺乏相配套的、可操作的規范性文件,一村一策,補償標準不一,影響了“人地”掛鉤政策的全面推進。

在安徽宿州的實踐中,當地國土資源部門建議,出臺相關政策著力解決“人”的問題。比如完善農民退出土地的保障機制,探索從建設用地指標交易收益中提取專項資金,按照一定標準為自愿退出宅基地的農民設立個人住房公積金賬戶。對自愿退出宅基地及承包經營土地的農民,優先保障其取得城鎮戶籍并在就業、醫療、教育等方面與市民享受同等待遇,使農民進得了城、扎得下根。

統籌人地錢,維護農民權益

事實上,“人地錢”掛鉤是一項涉及面較廣的系統工程,要打通“人往城轉、地隨人走、錢從地出”這一鏈條,還需要置身于更大的宏觀背景中來考慮,統籌推動財政、戶籍、社保等一系列制度改革。其中的關鍵是收益返還機制,以及如何維護農民權益。

在“人地”掛鉤實踐中,地方也在積極探索解決“錢”的問題。例如多地建立了土地整治中心和土地礦業權交易中心,承擔實施土地綜合整治及結余建設用地指標、補充耕地指標交易和農村集體建設用地使用權流轉等重要職能,并實行競買國有經營性建設用地使用權,繳納建設用地指標價款制度籌措資金,建立并公開運行土地指標市場。

除了指標交易獲取資金外,一些地方還通過積極探索土地承包經營權、林權和新型農村社區房屋產權“三權”抵押融資;加大市、縣兩級財政預算安排力度,統籌使用各類涉農資金等方式,解決拆遷補償、土地復墾和新型農村社區基礎設施建設資金,有效促進了土地綜合整治項目實施,助推了新型農村社區建設。

同時,為保證成果收益惠及群眾,試點地方把保護農民合法權益、增加農民財產性收入作為“人地”掛鉤政策試點的重要內容,將建設用地指標款主要用于農民進行拆舊補償、建新補助、土地復墾以及彌補新型農村社區基礎設施建設資金不足。

此外,一些地方還要求,建設用地指標交易收益結余除了以貨幣形式直接補助給退出宅基地的農民外,其余的在留足騰退土地復墾資金后,用于新型農村社區基礎、服務設施建設和發展村集體經濟,同時強調各級政府不得擅自擠占、截留、挪用指標收益等,并建立了嚴格土地指標收益返還機制,確保資金反哺群眾。

重慶地票制度的相關做法或許值得借鑒。根據重慶地票制度設計,農民進城后,只要農民原居住地進入復墾程序,經驗收合格后,地票就可以隨同本人在落戶的城鎮進入交易平臺,其資金收益就可以轉為城市政府所提供的公共服務和民生補助。這為農民自愿有償退出農村宅基地開辟了一條新的制度通道。

據統計,截至201512月底,重慶市已累計交易貧困區縣地票13.08萬畝、260.8億元,占交易總量的76%左右。集體經濟組織獲得地票收益,與部分農民所得收益一起投入新農村建設,改善了農村生產生活條件,全市近年完成數十萬戶農村危舊房改造和高山生態移民扶貧搬遷就得益于此。

“人地錢”掛鉤政策從制定到推行再到全面鋪開,還有一條很長的路要走。

有學者認為,各地在今后的實踐中,要堅持以土地綜合整治為平臺,允許建設用地指標跨區域流轉和結余指標自行周轉。一是要開展以田、水、路、林、村委主要內容的土地綜合整治,包括拆除復墾舊村莊和建設新型農村社區;二是要以人口城鎮化規模為依據,將整治后結余的建設用地指標有償流轉到城鎮使用,支持工業化、城鎮化發展;三是要通過建立完善要素流動市場和收益返還機制,爭取農村收益最大化,破解建設新型農村社區資金不足的問題。

李克強總理就“十三五”時期主要目標任務和重大舉措表示,我國將深入推進以人為核心的新型城鎮化,實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶,完成約1億人居住的棚戶區和城中村改造,引導約1億人在中西部地區就近城鎮化。到2020年,常住人口城鎮化率達到60%,戶籍人口城鎮化率達到45%

在這一目標之下,預計不久的將來“人地錢”掛鉤相關政策將會陸續出臺,為促進我國城鎮化更好更快地發展夯實道路。

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